财税改革聚焦于“事”

十八届三中全会对于财税改革提出了新的目标。

全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”

对于如何实现《决定》中提出的“建立现代财政制度”改革目标，财政部部长楼继伟表示，需从改进预算管理制度、建立事权和支出责任相适应的制度入手，消除各种体制机制弊端。中国政法大学财税法研究中心主任施政文对《华夏时报》记者表示，中央和地方的财权、事权不匹配早已成为共识，而和此前业界预期的财权下放不同，《决定》中的基调是上收事权。

事权优先

“三中全会的表述，表明今后的改革将聚焦于‘事’而非‘财’。”施政文指出，中央和地方收支关系，自1993年分税制改革后至今没有大的调整，积弊日深。

其他学者认为，三中全会对央地财税关系的概述符合预期，但提法出乎预料。此前，学界呼吁最多的是“中央向地方下放财权或给予更多财力”，聚焦点在于调整中央和地方之间的收入。

然而，此次三中全会公报却明确将中央和地方事权和支出责任放在首位，而作为对“明确事权”的补充，提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，目标是解决中央和地方事权和支出责任的缺位、越位和错配。

而对于事权和支出责任划分，态度十分明确。楼继伟认为，1993年税制和分税制改革，因客观条件约束，未触动政府间事权和支出责任划分，而是承诺分税制改革后再来处理。

楼继伟近日在接受媒体采访时指出，在政府间事权和支出责任的划分方面已积累了不少矛盾。比如从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实看，中央政府没有负担起应负的管理责任是问题的关键，中央应该管理的事务，放到地方去做，与外部性和激励相容原则不一致，地方往往没有积极性。“建立事权与支出责任相适应的财税制度，扬长避短。”楼继伟表示。

对于事权划分的原则，三中全会提出，建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。

对于支出责任的承担原则，三中全会提出，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任，而争议较大其他改革保持现状。

构建地方税系

三中全会提出“完善立法”，要义之一就是提高税收法治水平。

“这项改革被列为首要任务，切中财税改革要害。”中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文认为，财税领域积累的诸多矛盾，根源在于财税法治化程度太低。最好的例证是，在18个现行税种中有15个没有通过全国人大立法，几万亿元转移支付名目繁多，寻租泛滥，问责不力。“这次三中全会的表述，意味着财税立法进程将加速。”刘剑文说。

这样的实际行动已开始。十二届全国人大常委会10月30日公布五年立法规划，列入第一类立法项目的财税项目有，预算法修改、税收征收管理法修改、增值税法等若干单行税法制定。

《决定》还对近年来合并国税、地税的建议予以明确回应，提出“完善国税、地税征管体制”。对此，楼继伟提出，在继续保持国税与地税两套征管体系的情况下，进一步厘清两套税务征管体系的责权。“属于中央收入、中央与地方共享收入的税种应当由国税局统一征收，属于地方的收入由地税局征收。”

因此，完善地方税体系，已属难以回避的任务。下一步税改将按双目标推进，一是完善税种制度，二是为地方设置主体税种，并设法提高地方税收收入，弥补营改增导致的收入减少。

现在，政府和学界的共识是逐步提高直接税比重，降低流转税比重，优化税收收入结构。对此，国家税务总局原副局长许善达建议，下一步，将目前属于中央的消费税转为地方税种。